Công nghiệp ‘thần kỳ’
Giáo sư kinh tế, Đại học Waseda
Có hai sự kiện cuối năm 2021 gây ấn tượng mạnh và thôi thúc tôi viết bài này.
Thứ nhất là cuộc họp trực tuyến của Thủ tướng Phạm Minh Chính với một số chuyên gia kinh tế ngày 8/11 mà tôi tham dự. Nói về cải cách, Thủ tướng phát biểu đại ý, quá trình làm chính sách của ta chưa tốt, tham khảo chưa thực chất ý kiến những cơ quan, địa phương hay doanh nghiệp - nơi sẽ thực thi hoặc chịu ảnh hưởng bởi các chính sách đó. Tôi giới thiệu sơ lược với ông cách làm chính sách của Nhật Bản.
Tìm hiểu thêm sau đó, tôi biết có tình huống chính sách soạn thảo không loại trừ bị ảnh hưởng bởi lợi ích cục bộ và ít được bộ ngành khác hưởng ứng nên thực thi không hiệu quả. Nhiều trường hợp tham khảo ý kiến chuyên gia nhưng còn hình thức.
Sự việc thứ hai, hôm 17/11, tôi nhận được yêu cầu từ Bộ Công Thương nhờ góp ý về dự thảo liên quan chính sách công nghiệp bắt đầu xây dựng. Tìm hiểu, tôi ngạc nhiên khi được biết, đây là lần đầu tiên một bộ chính sách về công nghiệp hoàn chỉnh được chuẩn bị, trong khi Việt Nam đặt mục tiêu trở thành nước công nghiệp tiên tiến vào 2045.
Nghiên cứu lâu năm trong ngành, tôi cũng chỉ biết dự thảo của vài ngành công nghiệp, tản mạn và không rõ thực thi thế nào. Nhiều chủ trương của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương về chiến lược công nghiệp chỉ dừng lại ở Nghị quyết chứ chưa được triển khai khai thành quyết sách cụ thể.
Gần đây nhất, ngày 20/8/2019, Bộ Chính trị ra Nghị quyết về định hướng hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp tác đầu tư nước ngoài đến năm 2030. Nhưng hơn hai năm, tôi chưa thấy chính sách cụ thể hóa để thực hiện. Kinh tế, công nghệ thế giới thay đổi rất nhanh, đòi hỏi chính sách phải triển khai nhanh chóng. Với tình hình như vậy, làm sao đạt được mục tiêu đề ra?
Nước Nhật có một giai đoạn phát triển được xem là thần kỳ, từ giữa thập niên 1950 đến đầu thập niên 1970. Kinh tế tăng trưởng trung bình mỗi năm 10% và liên tục trong suốt 18 năm. Với giai đoạn rực rỡ này, từ nước thu nhập trung bình, Nhật tiến thẳng lên cường quốc công nghiệp thu nhập cao. Kinh nghiệm của Nhật trong việc lập bộ chính sách phát triển công nghiệp giai đoạn này có một số nét chính dưới đây.
Nội dung của bộ chính sách gồm ba phần. Một là đưa ra tầm nhìn về cơ cấu công nghiệp trong trung và dài hạn, nhằm chuyển dịch cơ cấu kinh tế lên cao. Hai là chính sách nuôi dưỡng, phát triển những ngành trọng điểm như hỗ trợ về thuế, phí vay vốn đầu tư... Chúng được pháp chế hóa có thời hạn. Sau giai đoạn nhất định, các ngành công nghiệp được nuôi dưỡng sẽ tự tiếp tục phát triển và cạnh tranh với thế giới.
Ba là cách tổ chức, trong đó chính phủ có thể can thiệp để tránh tình trạng quá nhiều doanh nghiệp cạnh tranh trong một thị trường còn nhỏ làm quy mô sản xuất của mỗi doanh nghiệp không đạt mức tối ưu. Điểm này rất quan trọng trong những ngành có tính quy mô cao như thép, xe hơi... Cụ thể, khi xét thấy số doanh nghiệp đã đủ để vừa bảo đảm thị trường có cạnh tranh, vừa không bị chia quá manh mún, chính phủ hạn chế thêm chủ thể gia nhập thị trường; hoặc khuyên các doanh nghiệp tập hợp lại thành vài nhóm, có cạnh tranh giữa các nhóm.
Mục tiêu của cơ cấu công nghiệp được xác định trong nửa sau thập niên 1950 là chuyển dịch cơ cấu từ những ngành có hàm lượng lao động cao như may mặc, giày dép lên những ngành dùng nhiều tư bản và công nghệ như tơ sợi tổng hợp, hóa dầu, thép, ôtô, điện tử... Nhật Bản đã lập chính sách nuôi dưỡng các ngành công nghiệp, ban hành luật hoặc pháp lệnh cho từng ngành kèm các biện pháp yểm trợ về thuế, tín dụng...
Chẳng hạn, kế hoạch năm năm nuôi dưỡng ngành sợi tổng hợp ban hành tháng 4/1953; chính sách nuôi dưỡng ngành hóa dầu ra đời tháng 7/1955; Luật lâm thời chấn hưng công nghiệp máy móc ban hành tháng 6/1956; Luật lâm thời chấn hưng công nghiệp điện tử tháng 6/1957, và nhiều luật, chính sách khác. Hầu hết chúng hiệu lực đến năm 1971, thời gian đủ để các ngành phát triển và tự lập.
Trong nền kinh tế thị trường mà doanh nghiệp tư nhân là chủ đạo, Nhật đã xây dựng được cơ chế đặc biệt tạo quan hệ lành mạnh và hiệu quả giữa nhà nước và doanh nghiệp, đồng thời tập kết trí tuệ của nhiều thành phần trong xã hội. Hai công cụ chính là các hội đồng tư vấn và "chỉ đạo hành chính".
Hội đồng tư vấn (shingikai) được chính phủ lập ra với sự tham gia của đại diện các nhóm gồm doanh nghiệp, trí thức, nhà báo, cựu quan chức... để họp bàn và khuyến nghị chính sách đến chính phủ. Có shingikai của thủ tướng, của các bộ trưởng, các hội trao đổi ý kiến ở cấp thấp hơn (kondankai) bàn về các vấn đề có phạm vi hẹp hơn.
"Chỉ đạo hành chính" là cách nhà nước can thiệp vào thị trường khi cần thiết với mục đích bảo vệ lợi ích đất nước hoặc tăng sức cạnh tranh của một ngành. Chẳng hạn, khi chuẩn bị mở cửa hội nhập vào thập niên 1960, Bộ Công Thương nhận thấy cần có vài công ty thép lớn mạnh mới có thể cạnh tranh với Âu, Mỹ. Năm 1968, họ đã dàn xếp để hai công ty Yawata và Fuji hợp nhất thành Nippon Steel, ra đời năm 1971.
Việc can thiệp hành chính dĩ nhiên có chọn lựa, được cân nhắc kỹ và thường thuyết phục chứ không ép buộc. Nhà nước là nơi tập trung thông tin, phân tích tình huống nhờ đội ngũ cán bộ giỏi và tập kết trí tuệ qua hình thức shingikai và kondankai. Những chỉ đạo hành chính do đó thường thuyết phục. Chính phủ cũng dùng ưu đãi về tài chính và thuế để khuyến khích doanh nghiệp hành động theo hướng được gợi ý.
Một vấn đề thường thấy ở nhiều nước đang phát triển là chính sách của một bộ không thực hiện được vì thiếu sự ủng hộ của các bộ khác. Để tránh tình trạng này, quy trình lập và thực hiện chính sách công nghiệp như sau: Bộ Công Thương quyết định chính sách qua hình thức shingikai và kondankai, sau đó chuyển sang Cục pháp chế của Văn phòng Chính phủ và Bộ Tài chính để xác nhận. Vì quá trình chuẩn bị chính sách rất kỹ lưỡng, công khai, có sự tham gia của cựu quan chức các bộ liên quan nên hầu như không có ý kiến phản đối từ các bộ khác.
Việt Nam có thể tham khảo bốn điểm.
Việc hoạch định các chiến lược nên được bàn thảo giữa bộ ngành liên quan với hội đồng tư vấn gồm nhiều thành phần xã hội như trên. Cách làm này vừa tập hợp trí tuệ trong dân vừa tăng tính minh bạch, hạn chế nhóm lợi ích.
Chính sách cần cụ thể hóa bằng các luật có thời hạn để các cơ quan đẩy nhanh tiến độ thực thi, doanh nghiệp không ỉ lại vào ưu đãi mà phải phấn đấu tăng năng lực cạnh tranh khi hỗ trợ chấm dứt.
Chính sách do một cơ quan soạn thảo, nhưng thực thi phải trôi chảy, có hợp tác và đồng thuận cao của nhiều cơ quan. Khi đã đồng thuận, tất cả phải thực thi và chịu trách nhiệm trước người đứng đầu Chính phủ.
Chính sách công nghiệp gồm ba phần: Cơ cấu, phát triển và tổ chức như trên đáng tham khảo để xây dựng công nghiệp hóa.
Tóm lại, muốn phát triển thần kỳ, Việt Nam cần những "thay đổi thần kỳ".
(P. ĐT-NCKH-HTQT sưu tầm)